La inversión social

Cuando el gobierno invierte recursos fiscales, lo que dispone normalmente es escaso frente a las necesidades por eso se debe diseñar una cartera de inversiones que escogerá cuales proyectos son financiados y cuales no. Esa es la esencia de la evaluación social de proyectos: escoger cuales se financian y cuales no 

Hace unos años anduvo por Arica Arnold Harberger, el padre de la evaluación social de proyectos, que fue director de la Escuela de Economía de la Universidad de Chicago cuando fueron generaciones de ingenieros comerciales chilenos a sacar allá su doctorado,  disfruté mucho de su conferencia y aproveché de sacarme una foto con él.

La necesidad de elegir que proyectos financiar en base de un cálculo económico, apareció con la construcción de la Presa Hoover en el Río Colorado, entre 931 y 1936. Ese fue el mayor proyecto de ingeniería de la historia de Estados Unidos hasta entonces, la inversión era estratosférica -49 millones de dólares, equivalentes a 835 millones actuales, según leo en Wikipedia- y Estados Unidos estaba en medio de la Gran Depresión. No se podía gastar esa cantidad de plata sin buenas razones que la justificaran, 

Recuerdo que Harberger mencionó en su charla que en un principio, la evaluación social de proyectos enfocó el problema de manera análoga a la evaluación privada que es mucho más sencilla, porque se trata de un simple cálculo aritmético donde hay que mostrar que al término de la vida útil del proyecto se recuperó la inversión actualizada, más una cierta cantidad mínima esperada, fijada por la tasa de retorno. Cualquier proyecto que devuelva la inversión y deje un retorno igual o mayor al esperado será viable.

Claro que el diablo está en los detalles, y hay multitud de detalles que permiten disfrazar un proyecto no viable como viable, porque se trabaja con proyecciones del futuro, cifras que no son reales sino esperadas, lo que da pié para innumerables cuchufletas.

La evaluación social de proyectos usaba una extensión de este método fijando precios sociales o "sombra" equivalentes, para convertir los beneficios sociales a sumas de dinero. La gran diferencia entre inversiones privadas y sociales es que en estas últimas tienen beneficios subjetivos, políticos que son "muy difíciles" de cuantificar económicamente. 

Bueno, resulta que por ser subjetivos, los beneficios sociales no se pueden transformar así nomas en sumas equivalentes de dinero, esta imposibilidad tiene varias causas, pero la principal es que el precio social no es objetivo, es distinto para cada comunidad e incuso para cada persona ¿En cuanto evalúo yo la construcción de un camino que me ahorra media hora de viaje? Bueno, si viajo mucho lo puedo evaluar en cien, pero mi vecino que no viaja nunca lo puede evaluar en cero. El dinero tiene esa cualidad de ser una medida objetiva, vale lo mismo para todos, pero el valor de lo que compramos con él es totalmente subjetivo, tal como son los beneficio sociales.

¿Como se calculan los precios sociales? En 1988 Daniel Wisecarver, escribió el interesante artículo. "Introducción: El Cálculo de los Precios Sociales en Chile", que hoy tiene más que nada valor histórico, relata como se evaluaban los proyectos hasta fines de los 80. Habla de la "Metodología Herberger", que consistía en buscar precios de mercado de bienes similares y "corregirlos" eliminando distorsiones como subsidios e impuestos. 

En teoría perfecto, pero la práctica esta metodología no servía mucho, porque muchos costos y beneficios sociales no tienen precios de mercado equivalentes. Así, durante mucho tiempo y hasta el día de hoy, los precios sociales se han fijado de manera muy arbitraria, de acuerdo a necesidades políticas del momento.

Y ese es el corazón del asunto. Las decisiones de inversión pública siempre son políticas. Claro que tienen un componente financiero que trata de evitar el derroche y mal uso de los recursos, pero en el origen de cada decisión de inversión, pública, hay siempre una demanda social impulsada por algún grupo de interés, o un problema social impulsado por una política de gobierno. Por eso el enfoque costo versus beneficio social no funciona en la actualidad y nunca funcionó realmente. Cuando se usaban los precios y el TIR social simplemente se escondía la decisión política en un supuesto "cálculo" de los precios sombra.

Veamos un par de ejemplos, el primero es la "Carretera Longitudinal Austral Presidente Pinochet", iniciada en 1976 durante el Gobierno Militar. Es una de las obras civiles más difíciles que se han hecho en Chile donde trabajaron más de 10.000 soldados dirigidos por el Cuerpo Militar del Trabajo. Si hacemos una evaluación de costo versus beneficios sociales ese proyecto fue un desastre que por ningún lado debió haberse hecho, pues beneficia a apenas un puñado de colonos a un costo enorme.

Pero el diablo está en los detalles. Resulta que en esos años estuvimos a punto de ir a la guerra contra Argentina y todo el territorio entre Puerto Monnt y Villa Ohiggins -1240 kilometros- estaba aislado, sin caminos, teniendo solo acceso por Argentina. Llevar material de guerra allí por mar era una pesadilla logística y la construcción de la carretera fue parte de una disuasión bastante efectiva 

¿Cual es el precio social de evitar o prepararse para una guerra? Similar lógica se aplica a la compra de armas, Chile hoy está armado hasta los dientes a un costo enorme, pero por otro lado somos uno de los países más pacíficos del mundo con 136 años en que ningún país extranjero se ha animado a atacarnos. Pocos países han gozado de una paz tan larga ¿Cual es el precio social de eso? Yo diría que es altísimo, pero no hay como monetizarlo.

Por eso, con los años la evaluación costo vs beneficio social ha ido perdiendo importancia y peso, a la hora de decidir inversiones públicas. Las metodologías van siendo reemplazadas por la evaluación de Matriz de Marco Lógico, Teoría del Cambio y otras por el estilo que ya no usan los precios sociales como criterio para decidir. Las nuevas metodologías buscan justificar las decisiones no en base a costos y beneficios, sino de acuerdo a la coherencia con políticas públicas ya establecidas., no hay que cuantificar beneficios sino mostrar que el proyecto es coherente con alguna política pública.

Coherencia y alineación con objetivos políticos que sean parte de la estrategia de gobierno, eso es lo que se pide al evaluar. No se cuestiona el problema a solucionar, pero si se revisa la coherencia de la solución propuesta. Todo proyecto debe incluir un análisis narrativo de lo que pasaría en la situación sin proyecto y por lo menos una solución alternativa. De lo que se trata es demostrar que el proyecto es mejor que no hacer nada y usa los recursos de manera más eficiente que otras soluciones alternativas.

El problema de estos nuevos enfoques es que resulta bastante fácil arreglar las cosas para obtener la aprobación de proyectos inútiles o descabellados. Mi segundo ejemplo el embalse Chironta, en el alto del Valle de Lluta, Se trata de un proyecto de gran costo monetario, que no tiene beneficios sociales relevantes y fue rechazado durante varios años en la etapa de evaluación técnica. Durante el segundo gobierno de Bachelet sin embargo, fue aprobado, gracias a este nuevo enfoque y así, más de setenta millones de dólares van a ser tirados a la basura por papá fisco en un proyecto absurdo e inútil.

Francamente hablando, a evaluación social de proyectos nunca funcionó muy bien, se trató de implementar en Chile durante el Gobierno Militar y se siguió aplicando hasta que llegó Lagos al poder, más o menos. Desde entonces ha perdido casi toda su importancia y hoy las inversiones se deciden a mano alzada, donde vota un grupo de perfectos ignorantes que están haciendo el kindergarten de la política como consejeros regionales. Los resultados están a la vista.

Una vez me conversaba mi buen amigo Fernando Cabrales, que en los años de la Junta de Adelanto de Arica, "que hizo todo, menos el morro", se tuvo el sistema de inversiones públicas más exitoso que ha existido en Chile. Me decía que en esos años nada se evaluaba, simplemente se detectaban las necesidades, se encargaba al equipo técnico diseñar la solución y se ejecutaba, tan simple como eso. Y es cierto, lo que pasa es que era otra gente, si los ladrones de hoy hubiesen estado a cargo en esos años se habrían llevado la ciudad para la casa en lugar de construirla. La calidad moral, intelectual y técnica de la gente, esa es la clave, el factor que no se puede reemplazar con nada.